日前,美国联邦通信委员会(Federal Communications Commission,即FCC)举行会议,以3:2的投票废除2015年奥巴马政府时期制定的“网络中立”法规。同时,此次决议将宽带上网(bias)重新归类为“信息服务”,而移动宽带上网将重新归类为“个人移动服务”。(根据美国1996年电信法,提供基础服务运输的属于电信服务,而提供增值服务的属于信息服务。)此举意味着,新兴互联网公司不得再继续将新型设备如光纤直接依附于电信运营商的已有设备之上;电信运营商有权进行网络流量限速,出现因付费差额形成的流量快慢通道。

在美国国内引起广泛关注和争论的网络中立法规也被称为“开放互联网保护新规则”,于2015年6月12日在美国正式生效。其核心精神是网络中立原则(Net neutrality或network neutrality),即应平等对待互联网上的数据,不进行差别对待,不因为用户、内容、网站、平台、应用、接取设备类型或通信模式的不同而差别收费。法规全称《保护和促进开放的互联网》(protecting and promoting the open internet),并且在其中规定了禁止封堵(no blocking)、禁止节流(no throttling) 和禁止付费优先(no paid prioritization)三条明线规则。同时,网络中立新规并不属于国会法规,FCC基于国会授权制定了这个网络中立法规。

历经十多年的讨论和争议,网络中立法规在截然不同的方向中摇摆演进。最早在全美引发“网络中立”大讨论的案件是2005年的FCC v. Brand x案件。在本案中,FCC对互联网内容访问电缆和调制解调器服务访问予以无差别对待,将无线互联网划归“信息服务”,并得到哥伦比亚特区上诉法院的支持。然而,上诉法院并非是网络中立规则的忠实拥趸。在2008年,宽带运营商Comcast对BT协议文件的传输采取速度限制而受到FCC的处罚,上诉到哥伦比亚特区法院后,法院认为FCC处罚无效。

制定新规以保护开放互联网的呼声伴随奥巴马入驻白宫逐渐走向可能。2010年12月21日,FCC通过“网络中立指令”,随即电信巨头展开反击。2011年8月美国电信运营商Verizon公司进行起诉后,2014年1月美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭便将此指令否决。电信运营商开始在相关诉讼中获得胜利。随后,FCC制定的新版法规草案有所改变,甚至转向为电信运营商向使用网络的内容服务商收费做了伏笔。

但最终草案重新思考了网络中立原则,并再次修改得以落实。2015年2月26日,联邦通信委员会通过将宽带接入(bias)重新分类为“电信服务”,从而支持网络中立。美国电信协会(United States Telecom Association)对联邦通信委员会(FCC)提起诉讼,对网络中立法规展开挑战。2016年6月,哥伦比亚特区上诉法院维持了联邦通信委员会的新规。

“少年派”改变了法规的原有方向。2017年1月,特朗普政府就职,阿吉特·派(Ajit Pai,印度裔,舆论也称其为“少年派”)被任命为联邦通讯委员会主席。他公开建议将宽带接入重新分类为信息服务,这也预示着他可能会推动原有网络中立新规截然不同的走向。2017年11月21日,FCC主席宣布了废除美国网络中立政策的计划。12月14日举行投票废除网络中立法规。

互联网服务提供者和电信运营商的较量,也恰恰应和了二者背后支持者民主党和共和党力量的此消彼长。除了最重要的角逐力量政治动因,从更为宏观的社会背景考量,法规方向的改变,一个值得思考的动因是为鼓励电信运营商的积极性。自2015开始,美国ISP的硬件投资就创有史新低。8月8日,FCC公布的新“宽带网络”标准提案公告将现行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的宽带标准下调到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。在互联网发展蓬勃兴盛的今天,美国的宽带和电信盈利却不容乐观。可以说,美国网络运营商眼睁睁看着自己架设信道上通过的内容为互联网企业提供了多少财富,这直接影响到了美国网络基础设施建设。共和党和网络运营商认为,推翻网络中立性决议可以给网络运营商领域带来更多投资动力,给消费者带来更多选择,有助于降低资费。

对普通用户来说,或许不久就会直接感受到决议影响,尤其是视频服务,不仅付费购买会成为未来的趋势,而且可能形成不同层级的消费圈和接收模式。

废除网络中立法规,最终是会威胁开放互联网的增长活力,还是只增加了信息时代红利中电信运营商的“一杯羹”,仍需拭目观察。或许,如一些评论文章所言,“可以肯定的是,十多年来,网络运营商首次拿到了自己建造的信息高速公路的控制权;而互联网巨头们将不得不和运营商共同分享互联网经济繁荣的大蛋糕,交出买路钱。”

(作者单位:中国传媒大学文法学部,编辑关琦)