一、新闻舆论监督实行制度建设和规范管理的背景
我们党历来重视新闻舆论监督，在各个历史时期都通过文件、会议、党内工作条例等形式对新闻舆论监督作出相关的规定和提出相应的要求。
前不久，中共中央办公厅印发《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》的通知，对舆论监督工作的重要作用、原则要求、工作重点，以及媒体在舆论监督中所应承担的社会责任，及党和政府如何支持舆论监督工作，如何加强对舆论监督工作的领导等一系列问题都作了具体的规定，提出了明确的要求，这就为进一步搞好舆论监督工作提供了有效的政策支持和有力的政治保障。
由于党和政府的重视，和各级各类媒体自身的努力，以及全党和全国人民的支持，我国的新闻舆论监督工作近些年来取得了许多成绩，无论在广度、力度上，还是在深度上都有明显的突破和进展，并且涌现出了以中央电视台的《焦点访谈》为代表的，包括中央人民广播电台的《新闻纵横》、新华社的《新华视点》、《中国青年报•冰点》等在内的一批在群众中有良好声誉及影响的，以开展新闻批评和进行舆论监督为主要内容及特点的名牌栏目和节目。一些都市报、晚报等地方媒体在开展新闻舆论监督方面也有不俗表现。它们所采取的形式更加灵活，方法更加多样，范围更加广泛，在群众中产生了很好的影响。新闻舆论监督在社会和群众生活中所发挥的作用越来越大，效果也越来越好，以致在一些地方出现了老百姓有冤屈、有问题、有难处“不找政府找媒体”，“不找别人找记者”的现象。
媒体所开展的舆论监督对于我们揭露问题，批评缺点，纠正失误，改进工作、防治腐败和抑制邪恶发挥了重要的作用，产生了积极的效果。而媒体自身在开展新闻舆论监督的过程中也密切了同群众的关系，扩大了在群众中的声誉和影响，提高了自己的公信力。
虽然我们的新闻舆论监督取得了一定的成绩，群众给予了积极的肯定。但从总体看，对于当前新闻舆论监督的状况，社会和公众的认可度和满意度依然不高。据新华社新闻研究所不久前所作的一项关于“受众对媒体的信任和满意度”的抽样调查的结果显示，81%的受众认为媒体的“批评性报道太少，舆论监督力度不够”；74.8%的受众认为媒体“对本地政府监督不够”。
另外，从实际情况和效果看，当前我国的新闻舆论监督，实践起来难度还很大。这主要体现在，新闻媒体和人民群众开展新闻批评和舆论监督阻力重重，压力很大，来自各方面的干扰太多。同时，又缺乏相应的保护措施，因而使得舆论监督常常难以开展，或是无法收到预期的效果，监督者则常常会陷入无援和无助的境地。
二、当前新闻舆论监督存在的主要问题
概括起来，我国当前新闻舆论监督存在的主要问题有以下一些：
1.媒体失语缺位现象严重
由于各种因素的干扰，媒体进行新闻舆论监督阻力很大，困难很多。一些党政部门、行政机关、司法机构、社会组织的单位和个人无视媒体在实施新闻舆论监督方面的职能和权利，对正常和正当的舆论监督任意进行干扰。他们或是拒绝接受采访，或是拒绝提供相关信息和资料，或是干脆下“禁令”，禁止采访报道等等，致使在需要舆论监督的时候，常常出现媒体“失语”和“缺位”的现象，使群众听不到媒体的声音，看不到媒体的作为。
在对新闻舆论监督的干扰中，来自党政部门的干扰尤其严重。一些党政部门常常会以“影响团结”、“伤害同志”、“给社会主义抹黑”、“给国家添乱”等理由设置种种障碍来阻挠媒体进行舆论监督。而那些自己本身有污点、不干净的人更会以各种手段对舆论监督进行阻拦和封杀。
这方面地方媒体的反映尤其强烈。一些地方党政部门对新闻舆论监督的限制和“禁区”太多，干预和压制太厉害，致使许多地方媒体感到开展舆论监督压力大，困难多，生存环境太差。一些本该实施的舆论监督因此而被限制，被封杀，或是只能通过中央媒体和其他地方的媒体来进行。
也正是由于这些阻力的存在，导致媒体的舆论监督层次低，力度小，效果差，出现了“六多六少”的现象，即：监督一般性问题多，监督重大问题少；监督中层、基层问题多，监督高层问题少；监督个人问题多，监督单位问题少；监督下台者的问题多，监督在位者的问题少；监督外地问题多；监督本地问题少；监督别人问题多，监督自己问题少。
另外，有些政府机关任意控制和垄断信息，使群众关心的一些重大问题和突发事件难以及时采访报道，导致媒体失去组织报道和进行舆论监督的机会。
而一些司法机构由于不够了解和尊重新闻规律，常常以“司法程序”和“司法报道”的特殊性为由限制采访，也给媒体的舆论监督带来困难。
2.说情现象盛行导致舆论监督稿件夭折率高
舆论监督本来就难搞，好不容易采访来的稿件也常常中途夭折，有些发表了的也很难再继续跟踪报道。导致这种现象的一个重要原因就是媒体最感头痛的“说情风”在作怪。这方面的问题从中央到地方都存在，而越是基层越加突出和严重。
一些被批评的单位和个人在了解到媒体实施舆论监督的行动以后，往往会通过各种关系，采取各种手段，或是递条子、打招呼，或是登门拜访、请客送礼等等，来“摆平”和“铲除”正在运作中的批评和监督稿件。有些人的“关系”直通高层领导，有的还会通过有关主管部门给媒体施加压力，这就使得许多已经采编完成的批评监督稿件在“轮番说情”中被迫撤稿和“枪毙”，而那些发表了的稿件也会半途而废，无法组织后续报道。在这方面，许多从事批评报道和舆论监督的媒体和记者都有切身体会。据一些记者反映，给媒体打招呼的人往往都会有一定的来头，他们常常仅凭一个电话、一道口信和一张便条就可以达到目的。
一些地方党政部门有时甚至会通过行政手段组织专门的“公关组”到上面找关系，走门路，来“摆平”和封杀批评报道。例如去年湖南发生的“嘉禾违法拆迁事件”，当中央电视台的《时空连线》播出第一期节目后，一个由郴州市委常委、宣传部长带队，嘉禾县委书记和嘉禾县城关镇主要负责人组成的“公关组”就立即赶赴北京，他们向市里表态：“不摆平央视决不收兵”。
据国家社会科学基金项目《舆论监督研究》的一份最新调查结果显示，在导致舆论监督稿件无法正常刊播的原因中，“说情阻挠”以37%的比例高居首位。而据中国人民大学新闻与社会发展研究中心2004年7月在广电系统内所进行的一项调查显示，认为“说情风”现象“很严重”和“严重”的选择率，广播为25.6%，电视为37.4%。两项不同调查的结果，数字比例相差无几，十分接近。
据调查显示，“说情风”的压力来自多方面，如党政领导机关、企业、媒体关系户、朋友老乡、本单位领导等等，但新闻界反映最强烈的是党政领导机关。在前面所提到的后一项调查中，认为当前新闻报道中的“说情风”压力主要来自“党政领导机关”的，选择率高达72.2%，居于首位。
3.暴力抗拒和打击报复现象严重
遭受暴力抗拒和打击报复，是媒体实施舆论监督过程中存在的又一严重问题。一些被批评的单位和个人在新闻媒体开展批评报道和进行舆论监督时，出于自身利益的需要有时会采取暴力手段进行阻拦和抗拒。近些年来，记者在采访中被殴打、拘禁；摄影和摄像器材、设备被砸、被毁的情况时有发生。一些社会上的恶势力，甚至会用极端手段恐吓和报复记者，使其生命和财产安全受到威胁和侵害。
搞批评报道和舆论监督的媒体记者及相关人员在本单位受到打击报复的情况也十分严重。在某些权力组织和权力者的干预和授意下，一些搞批评报道和舆论监督的媒体记者常常会在单位内遭受打击报复，有的被调离新闻单位或调离原岗位，有的受到处分，有的甚至被开除公职。而一些通讯员和向媒体提供情况与材料的举报人、知情者则会受到更加严厉的打击迫害，有的甚至被抓捕、拘禁和判刑。
4.缺乏相应的专门规范和法律保护
一些单位和个人之所以可以随意拒绝媒体采访，可以任意阻止和封杀舆论监督稿件，可以对实施舆论监督的人进行打击和报复；而一些媒体和记者在上述情况面前之所以无力维护自己的权益和尊严，无力按新闻规律开展正常的舆论监督，无力使舆论监督达到应有的效果，都是因为目前我国的新闻舆论监督还缺乏相应的专门规范，还得不到法律的有效保护。
如果通过权威机关制定相应的专门规范和实行必要的专门立法，使新闻舆论监督在相关政策、法律和法规的规范和保护下进行，那么许多情况就会好得多。
存在上述问题的原因是多方面的，但是从根本上说，一些握有一定权力的党政部门、行政机关和司法机构等权力组织缺乏对新闻舆论监督的正确认识，缺乏对新闻舆论监督的有效支持，缺乏对新闻舆论监督的制度建设和管理规范都是重要的原因。
三、新闻舆论监督的制度建设和规范管理
不久前，中共中央印发的关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的通知中，将加强舆论监督列入惩治和预防官员腐败的保障体系之中，这说明制度建设、机制保障和规范管理对惩治和预防腐败的重要意义。
实行对新闻舆论监督的制度建设和规范管理，就是要从操作程序和运作规程上建立起有效的制度保障，形成规范化的管理。以笔者之见，具体可以从以下方面着手。
1.确立新闻舆论监督选题、稿件和节目的审批与撤销的标准和机制
为了保证新闻舆论监督尽量避免中间出现“梗阻”现象，得以顺利进行，应当确定并形成一定的选题、稿件和节目的审批与撤销的标准和机制。比如，要求各级党政部门及各类行政机关对媒体提交的采访选题报告和送审的稿件应当在一定时间内答复和退回，在规定的时间内未予答复和退回的，即可视为允许采访报道和公开发表。比方具体可以规定一定的时间为限度，凡是媒体送交的选题报告和送审的稿件超过此期限的，媒体可以自行处理。
另外，应当规定，凡是需要撤销的舆论监督稿件，必须通过一定的程序，由相关负责人通过正式公文的形式，签署意见方能生效。任何个人不能凭口头打招呼的方式随意作出撤稿和毙稿的决定。要研究解决如何从制度上消除个别权力组织和权力者个人仅仅凭借一个电话、一道口信、一张字条就可以任意撤销和“枪毙”批评稿件的现象。
对新闻单位转请处理的读者来信，有关党政部门应及时处理，对未予答复的，媒体可以根据需要予以曝光。
2.明确规定不能阻止报道的内容
主管部门可以根据以往的经验和做法，对一些不能阻止报道的内容作出明确规定，给媒体以更大的自主权。例如可以规定对群众关注的重大事件和问题，包括一些突发事件等等，在不涉及保密的情况下允许媒体自主报道等等。列入规定内的不能阻止报道的内容，任何单位和个人不能任意阻挠媒体进行采访报道。要从法规、政策和制度上解决一些单位和个人利用手中的权力任意剥夺媒体采访报道权的现象。
3.对实行信息公开的领域允许媒体自由采访报道
作为承担社会管理与服务职能的政府部门，其工作信息应当尽可能地向社会和公众公开。要确立一个明确的概念，在实行信息公开的情况下，信息公开应当是常规和惯例，信息不公开只能是特例。而替代公众行使知情权和舆论监督权的媒体在实行信息公开的领域应当享有自由报道的权利，任何单位和个人不能随意剥夺媒体的采访报道权。
中央和地方有关行政单位和职能部门应当建立新闻发言人制度，并配备专职的新闻发言人，同时明确其工作规范及要求。新闻发言人应及时向媒体提供群众关注的有关本单位和本部门的工作信息及社会公共信息，通常情况下新闻发言人不能拒绝采访，拒绝发言，拒绝提供相关信息和资料。要防止出现新闻发言人“不发言”的情况。
在可能的条件下，应当尽量扩大媒体对突发事件的采访报道权限，允许媒体在事件发生后及早介入采访，尽可能掌握准确、全面、充分的信息。
对一些案件的报道也要为媒体提供尽可能的方便，司法部门应当考虑允许媒体在案件进入司法程序后即介入采访，当然对须公开发表的内容可以提出符合法律规范的具体要求。
4.对新闻舆论监督稿件应当确定一个大体的比例
我们坚持正面宣传为主的方针，但同时也鼓励媒体开展新闻批评，实行舆论监督。在正面宣传和负面报道之间应当确定一个大体的比例，以保证新闻舆论监督有一定的数量，维持一定时期内宣传报道的大体平衡，防止出现群众反映强烈的“只报喜不报忧”的情况。积以往的经验，通常情况下，对一家媒体来说，负面报道的比例大体可以控制在报道总量的20%～30%之间。
同时，对一些指令性刊播的正面宣传稿件和节目也应当有数量控制，维持在一定的限度内，以保证宣传报道的效果。
5.清理不利于新闻舆论监督正常开展的文件、规定
有关部门和单位应当及时清理以往有关新闻舆论监督方面的文件、规定，将那些与当前中央有关新闻舆论监督文件的精神不相符的，不利于新闻舆论监督顺利开展的内容删除，以便为新闻舆论监督提供更加宽松的环境和更加有效的支持。
党和政府应当从政策和法规上给媒体和记者更多、更充分的批评和监督权，如采访权、调查取证权、报道权、为信息提供者保密权等等。
党和政府要帮助各级党政部门和领导干部树立正确的政绩观，要将对待新闻舆论监督的态度和开展新闻舆论监督的情况作为对干部进行政绩考核的内容，凡是积极支持者给予奖励，而进行打压报复者则要严加处罚。
6.加快新闻舆论监督的法制建设
要想从根本上解决舆论监督中存在的问题，对新闻舆论监督实行规范化管理，最重要的是加快新闻舆论监督的法制建设，将新闻舆论监督纳入法制轨道，实行依法管理。在目前专门的新闻法还不能出台的情况下，是否可以先制订《舆论监督法》，或是《舆论监督条例》，明确规定媒体在实行舆论监督方面的所拥有的职权、责任和义务；规定公民在新闻舆论监督方面所享有的权利、责任和义务；规定党政部门、行政机关、司法机构及各种社会组织在接受新闻舆论监督方面所应当承担的责任和义务；同时对阻挠、干扰和打击报复新闻舆论监督者要制订严格的制裁性措施和办法，以防止任何单位和个人运用非法手段干预新闻舆论监督。
另外，对支持媒体舆论监督的举报人、知情者和“线人”应当有明确而有力的保护性措施。
司法机关对受理的涉及有关舆论监督方面的案件要实行政策倾斜和法律保护，尽可能支持那些以维护社会和公众利益为目的的新闻舆论监督。对媒体在进行舆论监督中为维护社会和公众利益不得不采取的偷拍、偷录等隐性采访做法也应从我国当前实际出发采取一定的保护性措施。
要建立相应规范的奖励和激励机制，给进行舆论监督的媒体和记者以更大、更多的精神支持和物质鼓励，尽可能减轻其心理和精神上的负担与压力。
当然，舆论监督者自身也要接受监督，媒体及其采编人员要自觉规范自己的行为，防止在实施新闻舆论监督过程中出现滥用职业权利牟取私利的情况，以及一切不负责任的行为。
有关部门对一些媒体在实施舆论监督过程中出现的失职和违规行为，应当进行必要的监督和管理。对那些利用舆论监督权恐吓他人牟取私利，或是搞“有偿不闻”(即因为接受贿赂而有意知情不举，知闻不报，隐瞒事实真相)，或是违反相关法律法规侵犯他人合法权益，或是因为报道失实和失误给被批评监督者造成严重精神伤害和其他损失者应当追究其相关责任，并采取相应的处罚措施。 |